方 金 标
检察机关是我国专门的法律监督机关，但检察机关对行政执法权的监督相对薄弱且刚性不足，主要通过对职务犯罪的查处来对行政机关的不作为和乱作为进行事后监督，从行政检察监督的内容看，应有两个层面的含义：一是对行政违法行为的监督，包括对行政立法、执法等行为的监督；二是对行政诉讼活动的监督。而行政行为的的法律监督工作没有成为检察机关监督的常态，存在对行政监督工作缺失和不到位的情形，影响了检察机关的职能的发挥。本文就检察机关对行政执法权进行监督的必要性、存在的问题及对策谈此粗浅认识。
一、检察机关对行政权监督是法治的需要
行政权力是国家公权力的核心部分，行政机关执法具有主动性、调整范围广、行使程序相对宽松等特点，一旦缺乏必要的监督，运行过程必然产生有法不依、执法不严、滥用职权甚至徇私枉法等现象，直接影响广大人民群众的切身利益。法治的实质和精要就在于控权，行政执法必须在权限、程序和责任三方面加以制约。行政检察监督党的十八届四中全会对法治提出了更高的要求，法治的要求其重点就是依法行政，必须对行政执法权力进行有效制约。从我国检察机关查处的职务犯罪案件上看，行政权力的不当使用主要集中在关键岗位、重点领域上。这些领域、行业的市场机制尚处于逐步完善阶段，体制上的障碍和深层次原因没有得到及时合理解决，不依法行政，失职渎职依然存在，尤其是行使大量社会管理职权的行政执法部门，权力寻租空间宽裕，掌握行政审批和行政许可权、行政处罚等重要职能的执法人员，权利滥用的风险较高。如能源利用、行政审批、城建规划、交通运输、房地产市场等领域职务犯罪比较突出，窝串案较多，犯罪手段除具有隐蔽化、智能化等传统特点外，已出现上下勾结、内外合谋互谋利益、损害国家利益等情形，甚至开始有了官商勾结以商养官、以官护商现象。在行政执法过程中，行政机关可能基于利益驱动或执法成本等因素考虑而消极执法依然存在，在没有将将依法行政纳入个人和政府的业绩考核前，一些本该移送司法机关作刑事追究的案件以行政处罚了事，不科学的考核评比左右单位执法导向，滋生大量形象工程、政绩工程；有的行政执法为了单位的小集体利益，执法出现偏差。在经济类行政处罚中更多的重视办案的经济效益从而放纵了犯罪分子；也有的违法当事人为了逃避法律的追究置法律而不顾，一部分本该进入公诉程序的寻衅滋事或损毁公私财物案件在私力范围内解决，这些不良现象的存在都需要加强检察机关的监督与控制，在没有将将依法行政纳入个人和政府的业绩考核前，检察机关对行政执法权的监督尤为必要。部分公职人员在一定程度上对依法行政的重要性认识不足，游走在职务犯罪的边缘，检察机关监督制约权力的运行成为法治的需要。
二、检察机关对行政权进行监督的困境
l、法律对检察监督权的职责不明确，操作性不强。按照《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定，检察杌关对法律执行中的一切违法行为都有权进行法律监督，检察机关承担国家的法律监督职能，既要监督司法机关的执法活动，监督行政机关的执法活动符合立法本意，也为检察机关开展行政执法监督提供了基本法上的依据。在我国的行政法律中，对检察机关如何监督行政机关的执法活动没有明确规定。国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》是唯一监督行政执法的依据，即使在《行政诉讼法》中也仅有两条关于检察监督的规定：即“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”、“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这两条将检察机关的监督框定在行政诉讼这一范围内，监督形式为单一的抗诉方式，可以说行政检察监督的执法依据不足，受制于现行大量行政法律中没有有关检察机关法律监督的具体规定，行政执法机关可以法律没有明文规定为理由，拒绝检察机关对其实施的行政执法行为进行任何形式的监督，检察机关对行政执法状况的年度检查多半局限在调阅案卷这些环节上，难有更大作为。当行政机关是否依法行政的内容没有进入政府的年度报告时，检察机关对行政执法权行使的信息来源也受到一定的制约。
2、检察监督手段停留在检察建议上，落实建议无保障措施。检察院是国家的法律监督机关，当然有权对行政机关的执法活动实施监督。目前对行政执法检察监督主要通过以下三个途径来实现：一是通过对法院行政审判活动的监督来监督行政执法行为是否合法；二是通常查办和起诉自侦案件来实现对行政执法行为的监督；三是在刑事司法与行政执法活动衔接过程中实行对行政执法行为监督，主要是指对行政执法机关移送案件行为的监督。不过现行的监督措施除抗诉外，主要还是依赖检察建议，而建议的效果主要取决于对方对建议的重视程度，修订后的《民事诉讼法》已明确规定对法院民事诉讼活动是否合法的检察建议规定为法定的监督方式之一并确定了其效力外，现行法律对行政执法方面中违法情形提出的检察建议效力没有做出明确的界定。不可否定有的单位对检察建议敷衍应付，没有从实质性地纠正建议提及的内容，也有的单位对建议拖延不予回复，检察机关没有法律手段来保障检察建议的落实，检察建议的遭遇实际上反映了检察机关在行使法律监督职能上的处境。由于监督主要是事后监督，加上行政执法范围广，涉及面对多，检察机关作为专门法律监督机关，掌握的法律知识也有限，只有明确检察机关监督重点才能收到实效，避免重点不突出、监督乏力。如土地市场管理难度较大，城区附近的的土地价格高，倒卖村组土地的情形屡见不鲜，村组存在私下倒卖土地的情形，如果国土部门执法不力，检察机关要对国土部门的行政执法行使监督权，仅靠一纸建议恐怕难见成效。
3、在现行体制中检察机关对行政执法进行监督存在障碍。根据中央改革的精神，省级以下实行法检人才物实行垂直管理，但操作层面的方案及细则没有明确，将检察机关与地方党委政府的关系进行周密安排十分必要，不要把检察机关与地方政府原来存在的机构、人员和经费等依附关系解除了，让检察机关与地方行政机关工作出现新不协调，行政辖区内的检察机关不能重走“地方检察机关”的老路。司法实践中，错案发生很多就与地方干预司法有一定关联。因此要突出检察机关法律监督机关的地位，强化其办案过程中的独立性，减少行政对司法的干预。
三、完善检察机关对行政权监督的构想
依法行政有六个基本要求，其中行政行为的合法性、合理性及程序正当性应当成为依法行政的主要要求。目前检察机关对行政权的监督局限于行政行为的事后监督，仅限于行政诉讼环节。从对行政行为的监督时间和监督范围上看都是非常有限的，难以适应现实的需要，而且从检察机关对行政诉讼监督的目的来看，其监督对象并不是行政活动的正当性和行政诉讼的合法性，而是法院裁判的正确性，这样的监督属于司法监督范畴，从这个角度讲，检察机关对行政权的监督还是处于失位状态。从适应依法治国的要求看，我国检察权对行政执法的监督需要从立法、机制、体制多个层面进行，需要建立统一的权力分配格局，明析事权与责任、理顺执法体制，细化工做规范，使每名执法人员明确自身职责和义务，确保严格执法，才能保正重大行政决策的审慎，在执行中依法行事，使执法后果符合预定目标。
1、完善立法，建立严密的行政法治监督体系。严密的法治监督体系是建设社会主义法治国家的前提。我国以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成，但法律体系本身还有相当大的需要完善的空间。在对行政执法监督方面，法律规定中只有一些原则性的规定，有些法律需要完善，使之形成可操作性的规范，建立起严密的法治监督体系，各部门法中规定法律监督的内容,将行政行为都纳入一个严密的监督体系中，才能使各部门或相关行政执法人员各司其职，相互制约、相互协作。如在食品卫生安全的管理职能分散之前，监管职责分散在质检、农业、卫生、工商、环保等多个部门，部门条块分割，各自为政，缺乏协调机制，难以形成食品卫生安全的管理合力的问题就是比较好的说明。目前，法律已渗透到了经济，政治、文化和社会生活的各个方面，而严密的法治监督体系尚未建立起来，加上有关的法律、法规、规章协调与配套性差，权威性不高，也不利于检察机关对重点职能部门监督，可以说环境资源的保护是当前行政执法的重点，执法涉及环保、林业、公安、国土、工商、安监等众多职能部门，在严密的法治监督体系尚未建立起来之前，检察机关如何监督个职能部门充分行使权力作为有限，这就需要我们把分散各处的相关规定集中起来，除了要妥善解决与相关职能部门的执法协作、有效执行等问题，还要解决谁来监督执法的问题。
2、明确检察机关对行政行为监督的范围和监督程序。以《宪法》为统领，以《人民检察院组织法》为核心结合行政诉讼法的相关规定将检察机关对行政行为的监督范围作出立法解释，另外在行政诉讼法中作出细化规定，明确检察权对行政权监督的具体范围，使检察机关在执行检察监督的过程中权责明确。完善具体检察监督的程序性规定，建立具体、实在和保障性措施的规定，我国行政诉讼取法于民事诉讼，但其适用的法律、行政法规、部门规章、地方性法规繁多，涉及的领域跨度较大，受客观条件的制约，处于摸索阶段的行政检察监督的工作更需要刚性的法律规定来保障其实施的权威性。建立检察机关行政公诉和支持行政相对人起诉制度 当行政机关的失职、滥用权力，严重损害国家利益和社会公共利益而没有原告起诉时，检察机关可以原告资格直接针对违法的具体行政行为进行起诉。多年的实践证明，在我国行政相对人依然处于相对弱势的地位，当被告为政府机关或强力部门时，个别法院在受理该类案件时会有所顾忌，往往以各种理由不予受理或拖延受理，当行政相对人的合法权益受到不法侵害时，受害人无力寻求救济，所以检察机关更具有支持起诉的必要性。在我国行政案件庭审时法定代表人出庭的一直比较低，影响了我国行政诉讼的发展进程，当检察机关提起行政公诉和支持行政相对人提起行政诉讼时，在法律上可以做出法院必须予以受理或要求被诉法定代表人到庭应诉等强行性规定，通过检察机关介入监督，可以适度管控行政权的行使，也可通过这种监督方式引导行政机关依法行政，维护法律的安定性，同时这与党的十八届四中全会提出的探索建立检察机关提起公益诉讼制度的精神是相吻合的。
3、建立检察机关对行政行为的同部监督机制。现代社会是一个信息高度发达的社会，尤其是行政机关与外界的联系非常广泛，通过行政执法所获得的信息量也会越来越多，当前绝大多数行政机关立了网络办公平台，依托开放、动态、透明、便民的行政执法机制，当事人可以通过网络办理行政事务，完善国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》，赋予检察机关对行政执法信息同步知情权、监测权，平台对检察机关开放为检察机关网上实时监测行政执法过程提供了物质条件，同时实施同步监督可以在监督范围、监督效果和监督效率上得到体现：一是可以加大对行政权力、公共资源交易、政府资金管理、国有企业权力、城市规划、公共服务管理等领域的权力运行实行全程监控，及时了解行政执法主体、执法依据、法律后果等相关信息，使执法过程放在阳光下运行；二是有利于减少暗箱操作的风险，可抵制来自各个方面的干预，避免出现权大于法、钱大于法、情大于法的问题，对揽权行为会有一定的限制作用；三是推进检察机关对权力运行同步监督机制，可以让检察机关及时跟进行政执法进程，随时掌握可能出现的异常情况，促使行政执法的过程和结果公开。有了检察机关的监督，执法者对违规操作会有所忌惮，可以有效预防违法行为的发生，提高检察机关对行政执法监督的效率，突出监督重点，对违规行为进行实时预警、预警纠错等。如某公司在一年多时间内对外开具增值税发票逃税额达80多万元，税务稽查后只做出追缴税款和滞纳金的行政处罚，受《刑法》案发前补缴税款可以不予追究刑事责任的相关规定的制约，检察机关无法及时跟进案件的处理，一旦设立信息网络共享行政执法信息，检察权在监督机制中可以变被动为主动，及时发现违法线索。退一步讲，检察机关对职务犯罪进行侦办只能说是对行政执法活动的事后监督，危害后果已然实际造成，如果将行政执法活动的监督提前到案发之前，有利于减少不利后果的发生，因此同步监督的作用不可小觑。
4、赋予执法依据的合法性审查权，严格执法才能保证法律很好的应用于社会生活，良法是善治之前提。我国实行的是由人大主导的立法工作机制，行政执法之所以出现众多问题，一个重要原因就是很多行政机关的执法依据来源于自我授权，我国现行《行政诉讼法》没有将抽象性行政行为纳入受理案件范围，相应地检察机关在对行政诉讼案件提出抗诉时就无法对抽象性行政行为进行合法性性审查。当执法依据自身不合法时，检察机关的抗诉难免遭遇尴尬。党的十八届四中全会确定了依法赋予设区的市有地方立法权，立法不合法的情形不可避免存在，赋予检察机关对抽象行政行为的审查并提出检察建议有其合理性。为保证国家法律规范的统一，检察机关通过书面审查和调查相结合的方式，审查其主体、权限、程序、内容是否违法或者规范性文件之间是否存在法律冲突等，可以对违法的规章及相应的规范性文件向其制定机关或其上级机关提出检察建议，要求有权机关审查规范性文件的合法性，必要时进行修改、清理或废止；而对于法律效力高于规章的规范性文件，则可以建议享有立法权的各级人大及其常委会进行审查，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。
5、明确检察建议权的法律地位效力。目前，明确检察建议为监督方式和适用情形的规定，出现在《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》和《人民检察院检察建议工作规定（试行）》两个规则里，检察机关可以通过给有关国家机关或其他行政主体提出检察建议，达到行政监督的目的。虽然检察建议作为行政检察工作中较常使用的监督手段，比抗诉等等监督手段适用起来更灵活性和更为温和，能被接收单位所接受，从另一个方面看，使用检察建议的依据来源于检察机关的内部规定，其对外效力就会打折扣。《民事诉诉讼法》2012年修改时，立法机关将检察建议纳入了法律的规定，检察建议正式成为法定的监督形式，行政诉讼修改也应借鉴这做法，力推动行政诉讼法的完善。检察建议作为一种非诉监督手段，对于行政执法过程中存在的轻微违法行为提出的具有一定的法律效力的意见或建议，对于单位的堵漏建制、监督行政权力在合法的范围内运行作用明显。如某县质量技术监督局在行政执法检查中，发现某油脂公司的食用油无强制性质量标识，在对油品代理商进行处罚时，没有对生产厂家提出处理意见，不能从源头上处理无标识食品的来源，食品隐患就没有得到完全排除，此种情形下检察机关介入并提出合理化的建议无疑会对食品安全加固了一层防护作用，也有利于行政机关履法定检查职能。不过检察机关的行使权力不应超越宪法和法律确定的分权原则，不能取代行政权直接做出决策，只能通过检察建议的方式要求违法行政主体纠正违法行为。
在对检察机关进行扩权的同时，我们也必须看到，行政执法范围广，涉及面对多，探索建立检察机关执法监督检查模式，解决行政执法机关内部检查度浅面窄的局限，形成良性监督体制，提高依法行政执法会起到较好效果，检察机关作为一个专门的法律监督机关，也不可能了解全部的行政法律法规知识，检察机关也还有一个自我提高的过程，只有做到自身有较高的知会程度，才会取得执法监督的最佳效果。
