基层人民检察院大部制改革实践思考与法律研究

黄 炜 洲

　　大部制是为了解决机构重叠、职能交叉和权责脱节等政府管理问题，由市场经济比较发达、法制建设比较成熟的国家率先进行探索并逐步实行的一种行政管理模式。本文分析基层人民检察院内部机构设置存在的问题、原因，介绍部分基层院试行大部制改革的模式与成效，探讨当前大部制改革中存在的法律问题及原因，最后结合我国国情，探索适合我国基层人民检察院大部制改革遵循的基本原则、完善立法构想以及实现路径。

　　一 、基层人民检察院试行大部制改革的实践考察 

　　党的十七大指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”[1]以此为指导，为解决基层检察院内部机构设置存在的问题，优化基层检察院内部机构设置，建设公正高效权威的检察体制，一些基层人民检察院开始试行大部制改革。 

　　（一）基层人民检察院内部机构设置存在的问题 

　　随着社会主义市场经济建设的不断推进和民主法治建设的不断完善，基层人民检察院内部机构设置中存在的难以适应经济社会快速发展和检察事业与时俱进的问题也逐步显现出来。

　　1.基层人民检察院内部机构设置情况 

　　作为国家机关的重要组成部分，基层检察院内部机构理应依法设置。1979年制定、1983年修改的《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条规定：“最高人民检察院根据需要，设定若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”[2]根据这一规定，目前基层检察院内部机构设置最为普遍的模式是：设立侦查监督科、公诉科、民事行政检察科、监所检察科、反贪污贿赂局、反渎职侵权局、控告申诉检察科、职务犯罪预防科、人民监督员办公室、政治处、办公室、法警大队、监察室、检察技术科、行政装备科等15个左右内部机构。 

　　随着改革的深入推进，检察体制改革也逐渐提上议事日程。2000年2月，最高人民检察院颁发《检察改革三年实施意见》，对检察院内部机构改革提出了明确的要求：“根据中央关于机构改革的总体部署，按照权责一致的原则，从有利于保障公正执法和充分履行法律监督职能的要求出发，科学调整检察机关内部机构，充实加强业务部门，精简、调整非业务机构，根据业务归口的原则，进一步调整检察机关业务部门的职责范围。精简基层检察院的内部机构。”[3]根据最高人民检察院的部署，部分基层人民检察院开始探索内部机构改革，目前全国基层检察院内部机构数目为5个至15个不等。因此，为规范基层检察院内部机构设置，全国基层检察院普遍强烈呼吁最高人民检察院和全国人大在修改《人民检察院组织法》时对基层检察院内部机构进行明确、细化规定。 

　　2.基层人民检察院内部机构设置存在的问题 

　　（1）机构级别低，影响法律监督权的充分行使

　　中华人民共和国是人民当家作主的社会主义国家，国家的政治权力结构是人民代表大会制度下的“一府两院制”。根据宪法的规定，作为“两院”之一，检察机关和人民政府的宪法地位是平等的。但是，在实际组织体系和权力结构中，检察机关比人民政府的地位要低。检察长的级别只相当于同级人民政府的一个副职，比同级人民政府主要领导低半级，其内设机构也仅具有同级人民政府一个普通职能局的地位。检察机关及其内设机构规格过低，不仅不能体现其所应有的法律地位，不利于其充分行使法律监督权，而且实际上违法了宪法规定，影响了宪法威严。 

　　（2）设置不统一，影响基层检察院规范化建设

　　毫无疑问，基层检察院内部机构的设置要根据各基层检察院的客观实际，不能搞“一刀切”。但是，作为履行相同检察权的机关，基层检察院的内设机构设置基本上应该是一致的。然而，目前基层检察院内部机构的设置存在严重不一致的状况。其表现为，一是内部机构设置的数量、名称不统一。比如预防部门，有些基层检察院将其归入反贪局，有些则将其单列。[4]又如重庆市，检察院将反贪和反渎部门合二为一，成立职务犯罪侦查局，而大多数地方都是分设。二是机构级别不统一。有些地方的地级市检察院和县级检察院内设机构为同级政府的副科级，有些则不是；有些基层检察院的反贪局、反渎局是正科级，有些是副科级。有些地方甚至在同一个基层人民检察院内，反贪局与反渎局的级别也不是一样的，反贪局是正科级，而反渎局是副科级。 

　　（3）名称不规范，难以准确体现检察机关的职能

　　国家机关是国家权力的体现，是治理社会、服务人民的具体承担者。机关及其机构的名称应该准确反映其主要职能、基本属性，以方便人们及其他组织前往办理相关业务。然而，目前基层人民检察院内设机构的名称很不规范，造成了一定的乱象和不便。最典型的是反贪污贿赂局和反渎职侵权局，其称谓既不能充分体现其司法属性，而且容易误导民众，使人们误以为所有的贪污贿赂行为和渎职侵权行为都归检察机关管辖。[5]实际上，检察机关只能对贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪行使侦查权。再如民事行政检察科，如果顾名思义，行外人可能认为检察机关对普通民事纠纷和行政行为也行使检察权，而不仅仅是诉讼监督权。事实上，它并不履行诉讼监督之外的其他相关职权。 

　　（4）结构不合理，制约了检察工作效能的提高

　　优化配置是充分发挥组织效率的基本要求，是机构设置的基本原则。就目前基层人民检察院来看，其内部组织机构设置显得比较杂、比较乱，导致检察工作效能低下。具体表现在：一是分工过细，导致资源内耗和忙闲不均。目前，基层检察院一般都有十五、六个部门，不少科室仅两三个人组成，有些科室甚至仅有一人组成。据湖北省人民检察院《关于推进我省部分基层检察院内部整合改革试点工作的情况报告》显示，“以参加改革试点的30个基层检察院为例，共有内设机构298个，平均为10个，最多的达到24个。”[6]这种细化的分工难免产生职能交叉、力量分散、合力不强等问题，致使忙的忙死、闲的闲死，制约了检察工作效能的提高。正如前述，大部分基层检察院将反贪局和反渎局分开设置，分别负责对贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪的立案侦查工作。但是，在大多数情况下，贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪并不是单一存在，而是相伴发生、交织存在，由两个部门分别管辖容易造成检察资源内耗，不利于提高侦查效率。诉讼监督职能在多个部门的分散行使导致的此种弊端更加明显；二是行政序列部门过多，管理层人员过多。据湖北省人民检察院《关于推进我省部分基层检察院内部整合改革试点工作的情况报告》显示，“改革前，30个试点院领导班子成员数189人，中层干部430人，共占干警总数的57.8%”。[7]一线检力严重不足，影响了检察官职业化建设，不利于检察人员业务能力提升，长远来看也制约了检察工作效能的提高；三是从职能配置看，重诉讼职能轻诉讼监督职能，优势资源都流向批捕、公诉、职务犯罪侦查等诉讼部门，造成诉讼监督“腿短”，对诉讼违法、司法腐败的纠正与查处难以形成“拳头”。 

　　3.导致基层人民检察院内部机构设置问题的原因 

　　（1）相关部门管理不到位的影响

　　基层检察院的内部机构设置、称谓、职能，原则上都应该是经上级编委与上级院联合发文批准后，在本级编委备案登记确定的。其设立的依据是上级院的报请和职能的划分。但是，由于各基层检察院人员编制情况、人员结构情况以及领导工作思路不同，在内部机构设置的具体操作过程中，以不突破上级编委确定的编制指数为原则，报请根本不了解机构设置“内情”的同级机构编制委员会批准，只要内部机构设置少于或等于上级编委批准的编制数就行，至于少多少机构、设哪个机构，不设哪一个机构，上级检察院没有明确的要求，本级编委会也没有统一的规定，以致出现各地数量不统一、机构不一致问题。随着检察工作的发展，或者主要领导工作思路的变化，或者一些机构工作职能的调整，可能又会出现一些未经编委批准的内设科室，从而导致基层检察院内部机构设置、称谓及职能界定不稳定、不确定问题。[8] 

　　（2）行政管理模式的影响

　　尽管学术界对检察权的定位存在较大的分歧，检察权到底属于司法权、行政权、法律监督权，还是具有双重属性，至今尚无定论。但是，行政管理模式对司法机关管理模式产生了很大的影响是不争的事实。一个明显的例证就是，虽然宪法规定检察机关是法律监督机关，但是，现阶段唯一体现检察官特殊身份的《检察官法》所确定的检察官等级在实际工作中并没有体现出多大实际价值，与职级、工资联系并不紧密。[9]尽管从1999年开始,高检院部署开展检察官等级评定工作，但检察官并不看重，参与的热情并不高，以至于在选拔主诉检察官、主办检察官时，除本部门人员外，很少有人积极参与。相反，在中层干部竞聘上岗时，报名之积极、参与之热烈与前者形成了鲜明对比。因为，面对实际利益的分享，检察官等级只是个“荣誉称号”，不及行政级别具有实际意义。很多检察干警把行政级别晋升看作事业成功的标志，当作体现价值和地位的标尺。如果检察机关内设机构过少，就会导致“帽子”过少。这显然不能令那些要求“上进”的检察官满意。因此，在检察机关机构改革中,撑大“口子”、抬高“位子”就成了首要的选择，多一个机构多一个“官”，抬高一个位子升一个“级”。[10]为了体现所谓的“人文关怀”，一些基层检察院领导不得不在机构设置上做文章，能多设就多设、可设可不设的要设,可分可不分的要分。这样，一方面很多业务骨干竞聘到非业务部门，从事自己并不擅长的工作，导致业务骨干和办案资源严重流失，另一方面使基层检察院内设机构设置过细，出现“管事的多，干活的少”的状况。 

　　（3）法律规定模糊笼统的影响

　　基层检察院内部机构设置的法律依据是《人民检察院组织法》。但是，现行《人民检察院组织法》对检察机关内设机构设置的规定比较笼统，弹性较大。1979年颁布的《人民检察院组织法》第20条规定:“最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅，并且可以按照需要，设立其他业务机构。地方各级人民检察院和专门人民检察院可以设置相应的业务机构。” 如果说1979年组织法对人民检察院内部机构设置的规定还比较具体的话，那么1983年修改后的组织法则显得更加模糊，机构设置的伸缩性、自由裁量权很大。《人民检察院组织法》第20条被修改成:“最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”[11]显然，这种修改反映了检察工作快速发展、检察机关权能复杂的现实，有利于检察机关根据实际灵活设置内部机构，在某种程度上可以避免《人民检察院组织法》的修改过于频繁，有利于保持组织法的稳定性、连续性。但是，毫无疑问，它客观上为检察机关随意设置内部机构开了方便之门。在检察事业不断发展的背景下，它就自然会引起基层人民检察院内部机构的扩张和膨胀。 

　　（4）部门利益的影响

　　体现权能是组织内部机构设置的一个重要原则。对于一个组织来说，其基本职能是比较稳定的，但其业务总会随着形势的发展而有所变化。因此，组织内部机构的设置不能过于死板和僵化，组织结构应该具有一定的弹性，随着组织具体任务的变化而增减。然而，在基层检察院内部机构设置的实践中，由于部门利益的影响，弹性原则没有得到科学的贯彻，机构设置只增不减。如控告申诉部门的设置，初衷是为了保障宪法赋予公民的控告、申诉等权利的实现。20世纪80年代末，检察机关又设立了举报中心，与控申部门合署办公，这也有利于充分发挥检察机关的职能。因为当时检察机构不很完备，人们还不了解检察院及其内设机构的权能，检察机关的职能难以充分发挥，由控告申诉部门统一受理群众举报和控告申诉，可以畅通群众举报控告的渠道，也可以发挥群众监督的功能，避免有案不查之类现象的发生。但是，由于形成了一定的部门利益，即使在检察机关内部机构及其工作职能广为人知的今天，这一机构也迟迟不能撤销。上级检察院的有些机构也从本部门利益出发，不考虑基层检察院的工作实际，忽视检察机关整体发展的需要，片面强调条线管理，通过各种方式要求基层检察院单独设置本部门的对应机构，以示对相关工作的重视。而基层检察院也从自身利益出发，以机构对口为理由，要求设置相关机构。机构一旦设置，即使没有存在的必要，机构成员也以各种理由阻止其撤销，从而导致机构有增无减。 

　　（5）官本位意识和从众心理的影响

　　中国是一个有着强烈人治传统的国家，官本位意识的影响根深蒂固。人们以官为贵、以官为尊，不习惯依法办事。正如社会上流行的一种说法：黑头文件不如红头文件，红头文件不如无头文件。在基层检察院的机构设置过程中也出现这样的现象。无论是经济检察科演化为反贪污贿赂局，还是法纪检察科演化为反渎职侵权局，无论是举报中心、职务犯罪预防科、检务督察室、案件管理中心、人民监督员办公室等机构的设立，还是各类检察室的设立、撤销，都有一个突出的特点。那就是最初都没有法律规定，都只是依据某个领导的讲话或某个会议的精神。为了显示对讲话或会议精神的贯彻落实，个别基层检察院便别出心裁地设立一个新机构。[12]而在贯彻落实领导讲话和会议精神方面，任何基层检察院都不愿意落在后面。加之媒体的鼓吹宣传，有关领导的推动，这个所谓的“创新性”机构便得以在系统或辖区内部推广。此外，在从众心理的作用下，有些基层检察院也盲目模仿和学习别人的所谓好做法、好经验，使之成为内部机构设置的依据。 

　　（二）基层人民检察院大部制改革的成效 

　　面对基层检察院内部机构设置方面存在的问题，为优化检察职权配置，提升检察工作效能，在司法体制改革和行政机关大部制改革的推动下，全国不少基层院开始试行大部制改革，取得了较好的效果。 

　　1.基层人民检察院大部制改革的主要模式 

　　（1）“五部制”整合模式

　　这种模式主要在湖北省部分基层检察院推行。按照诉讼职能和诉讼监督职能适当分离、案件办理职能和案件管理职能适当分离的原则，2009年11月，湖北省检察院统一部署，在全省13个规模较小的基层检察院进行内部整合改革试点工作。2012年8月，扩大到30个基层检察院。2013年，又要求黄石、咸宁两市所有基层检察院实行大部制整合改革。 

　　一是整合机构。除咸宁市所属基层院外，其他市、州、区的基层检察院均将现有机构统一整合为批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部和综合管理部五个部。批捕公诉部由侦查监督科、公诉科的批准逮捕和提起公诉职能整合组成；职务犯罪侦查部由反贪污贿赂局、反渎职侵权局、职务犯罪预防科整合组成。诉讼监督部由民事行政检察科、监所检察科及侦查监督科、公诉科的诉讼监督职能整合组成；案件管理部由控告申诉检察科、人民监督员办公室、法警大队整合组成；综合管理部由纪检组、监察室、政治处、办公室、行装科、技术科整合组成。 

　　二是整合人员。在保持现行检察人员职务、职级管理不变的基础上，实行人员的分类整合，各部负责人由副检察长兼任，负责该部全面工作。取消局长、副局长、科长、副科长等中间层次。部内按照工作量配备主办检察官及其他检察官、书记员若干名，建立以检察官为主体的执法办案模式和岗位管理机制。 

　　三是整合流程。根据整合后的各部岗位职责，对各项工作按照受理、办理、审批、监督等基本环节进行整合，并重新设计工作流程。制定各项工作流程的具体细节，制作与流程相配套的各类文书、工作用表及其他工作记录样本。 

　　（2）“七部制”整合模式

　　目前，该模式主要在湖北省咸宁市所有基层检察院推行。具体做法与“五部制”基本一致，不同的是在机构整合上，将批捕公诉部拆分为批捕部和公诉部，将诉讼监督部细分为刑事诉讼监督部和民事行政诉讼监督部，由此形成七部，其运行方式与“五部制”基本一致。 

　　（3）“四中心”联动模式

　　这种模式的做法是，按照权能相关的原则，将基层人民检察院的内设机构统一整合为“调解中心、预防中心、侦查中心、检务督察中心”四个中心。 

　　侦查中心负责自侦案件的侦查工作，按照承办单位为主、其他成员单位为辅的工作模式进行实际运作；预防中心主要承担刑事违法预防、职务犯罪预防、诉讼违法预防等方面的工作，充分发挥中心统一调配内部检察资源的作用，使预防工作贯穿于检察活动的全过程，利用案件信息资源开展相关预防工作；调解中心负责符合调解条件案件的调解及委托调解工作，实现检察工作与调解工作的有效对接，充分发挥检察机关化解社会矛盾的作用，促进社会的和谐稳定；检务督察中心负责全院检察干警的管理工作，组织考核，接受外部投诉和情况反映，调查检察干警违法违纪情况，建立并管理检察干警执法档案。 

　　在组织领导方面，四个中心的主任均由院领导分别兼任。只要是涉及某个中心的案件，该中心主任就有权根据实际情况，统一安排和调配内部检察资源，从而打破了院内各部门各自为政的工作状态。 

　　（4）“三大块”运行模式

　　该模式是根据科室工作职责、业务类别和运行特点，将院内所有机构划分为三大块，构成“大刑检、大侦查、大综合”的工作和管理格局。“大刑检”由侦查监督科、公诉科、监所科、民行科组成；“大侦查”由反贪局、反渎局、职务犯罪预防科组成；“大综合”由政治处、办公室、行装科等组成。 

　　在管理方面，由三名副检察长分管三大块事务，统筹安排块内人员工作。在此基础上，实行统一合署办公制度、职务犯罪案件线索统一分配制度。如民事行政检察科与控告申诉科，实行分工不分家的运作模式，两科共有一名书记员，根据工作需要调剂使用，在一定程度解决了民行与控申事多人少的矛盾。 

　　为加强内部监督制约，同时确保机构整合顺利进行，在整合过程中保持“四个不变”，即机构职能定位不变、干警现有职级待遇不变、对外工作联系和条线考核体系不变、对内案件流转和监督关系不变。此外，在细化检察干警岗位职责内容、工作程序和业务范围的基础上，实行块内人员交叉兼职，理顺关系，明确职责，杜绝一人多岗或一件工作多人负责造成相互推诿、相互扯皮的现象。 

　　（5）“三局两部一办”模式

　　这种模式是重庆市某区基层检察院2004年率先试行的。在理顺内部职责关系的基础上，该院将内部机构整合成“三局两部一办”，并以此为依据推行全院检察人员的分类改革。 

　　所谓“三局”，是指刑事检察局、职务犯罪侦查局和诉讼监督局。刑事检察局负责侦查监督和公诉工作，职务犯罪侦查局负责反贪、反渎和预防工作，诉讼监督局负责民行、控申、举报和监所工作；“两部”是指检察政治部和检察事务部，前者负责政工和纪检工作，后者负责办公室、行装、技术工作和法警管理；“一办”是指检察长办公室，包括人民监督员办公室、检委会办公室、法律政策研究室。与此相适应，根据工作性质和在检察活动中的地位与作用，将全院检察人员的职位分为检察官、检察事务官、检察行政官三个序列，实行分类管理。 

　　2.基层人民检察院大部制改革的主要效果 

　　（1）职能配置得到优化，检察资源得到有效整合

　　整合前，湖北省基层人民检察院一般设置有15个左右科室，科长以上干部占全院总人数50%~60%，一线办案力量严重不足，管理层级有五——七级。通过推行“大部制”，在管理层级上做“减法”，在人员配置上做“加法”，30个试点院内设机构减少至5个，管理层级压缩至三级，一线检力由改革前的39.5%提高到87.2%。[13]内部机构设置做到横向大部制、纵向扁平化。通过整合机构、人员和流程，逐步形成了职能清晰、分工明确、权责统一、相互衔接的高效运行体系。办案效率得到大幅提升，2013年1——11月，试点院查办职务犯罪案件数同比上升21.7%。反贪局与反渎局合为一个部门后，办案力量显著增强，侦查调动更加灵活迅速，人才的锻炼成长趋向专业化。诉讼监督工作原来较为分散、影响力小，在将立案监督、侦查活动监督、刑事、民事审判活动监督、执行监督等诉讼监督职能专门列入一个部门后，通过加强工作机制建设，诉讼监督力度明显增强。检察官之间办案协作增强。按照检察官权责独立行使职权，主诉检察官、主办检察官主动召开联席讨论会，侦查主办检察官主动要求主诉检察官引导职务犯罪侦查，上下环节及时交流和备案重要材料，做到了信息资源共享。 

　　（2）诉讼监督工作机制进一步健全，监督能力增强

　　通过设立专门的诉讼监督机构，从传统的“既办案、又监督”的模式中摆脱出来，使诉讼监督由兼职变为专职，由副业变为主业，监督的责任加强了，监督的力度加大了，监督的渠道拓宽了，监督的效果增强了。2013年1——11月，试点院监督公安机关立案数同比上升87.8%，开展刑事诉讼法律监督调查同比上升55.4%，追诉漏犯数同比上升88.7%，追诉漏罪数同比上升31%。[14] 

　　改进诉讼监督宣传方式，扩大了诉讼监督的影响。制作犯罪嫌疑人、当事人申诉、投诉告示牌。建立渠道，畅通信息。建立法律监督社区工作点，一名检察官联系社区一名群众代表、一名社区主任，检察官的照片、电话、工作职责挂牌上墙，接受群众控告申诉，进行宣传咨询。和公安、法院办案部门建立了信息通报、抄送裁判文书、台帐信息查阅、介入执法检查制度。建立办案情况内部通报、案件信息共享制度，完善了诉讼监督检察官同步介入重大案件机制。规范管理诉讼监督线索。所有业务部发现的诉讼监督线索、收到的群众投诉，移送案件管理部登记，由案件管理部按程序分流到诉讼监督部，诉讼监督部在1个月内办结并接受案件管理部的催办，防止诉讼监督线索压案不办、久拖不决。 

　　（3）受理和办理适当相分离，案件综合管理能力增强

　　落实案件统一归口管理。案件管理部掌握全院案件的“进口”和“出口”，统一受理所有案件和线索，及时分送、转交、分流。办案各个环节的文书都要在案件管理部登记备案，检察建议等多部门均可制作的法律文书，由案件管理部统一编制文号，案件管理部对分流的线索和案件及时进行催办，对办结案件统一对外移送。 

　　实现全程同步跟踪监督。主要通过6种途径，包括：法律文书备案审查、阅卷审查、参加各部讨论案件、听庭评议、案件评查、监控办案期限。案件管理部发现执法办案中存在问题，可以根据不同情况分别予以口头纠正、书面纠正、向检察长报告或者向纪检监察部门报告等4种措施具体开展监督。各项办案工作包括诉讼监督工作的数量、质量和效果纳入执法考评，一月一通报，一季一考核，考评结果公布并与奖惩挂钩。 

　　（4）以检察官为主体的各项机制不断完善，检察官活力增强

　　以检察官为主体制定业务规程。各部业务工作规程，主要以主诉、主办检察官为工作运行的主体，明确检察官履行职责的范围、方式、程序和期限。理清检察官与分管检察长、案件管理部、检委会之间的关系，规范各类检察官之间的工作衔接。以检察官为主体开展内部执法监督。案件管理部实施的内部执法监督，直接通知、督促、纠正到主诉、主办检察官。以检察官为主体进行岗位责任和目标考核。案件管理部按照《岗位目标考核办法》每季度对主诉、主办检察官履职情况进行考核，年底对部门的业务考核，也在检察官考核的基础上确定。以检察官为主体实施待遇保障。 

　　（三）基层人民检察院大部制改革存在的法律问题及原因 

　　从依法治国的语境来看，作为国家权力机关的重要组成部分，基层人民检察院在设置其内部机构时要有足够的法律依据，必须遵循依法设置原则。然而，作为一种新生事物，基层人民检察院试行大部制改革尚处于摸索、尝试阶段，还在“摸着石头过河”，法律准备不足。事实上，从法律的属性来看，也不可能有充足的法律准备。这就导致了基层人民检察院试行大部制改革存在一定的法律问题。 

　　1.基层人民检察院大部制改革存在的法律问题 

　　（1）法律依据不充分

　　目前，基层人民检察院试行大部制改革的法律依据主要是《中华人民共和国人民检察院组织法》、《中华人民共和国检察官法》以及最高人民检察院出台的相关部门规章。显然，这些法律、法规为基层人民检察院试行大部制改革提供了一定的法律依据。例如，《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条规定：“最高人民检察院根据需要，设定若干检察厅和其他业务机构，地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。”[15]这种许可性规定为基层人民检察院试行大部制机构改革打开了大门。但是，这种规定太笼统、太简单、太原则化，在为基层人民检察院开展大部制改革提供条件的同时，也为基层人民检察院任意设置机构开了绿灯，增加了机构设置的随意性。事实上，正是由于法律规定不充分不具体，导致在基层人民检察院大部制改革过程中出现机构设置五花八门的乱象。 

　　在人员整合方面，管理层级的减少，意味着部分原先具有行政级别的检察人员将失去既有行政级别，失去原来管理体制赋予他们的行政管理职权，而新的司法管理体制又没有对检察官的责、权、利进行明确界定，导致试行大部制改革的基层人民检察院不知道如何合理整合内部人员。为了减少大部制改革的阻力，为了确保工作人员的行政职级和工资福利待遇，试行大部制改革的基层人民检察院普遍采取了原有机构设置不变、中层干部职数不减、待遇不变的做法。然而，这种做法不仅缺乏法律依据，而且有违改革的初衷，影响资源优化配置和工作效能提高。 

　　当然，任何事物的发展都有一个过程。如果说在摸索试行阶段，缺乏规范性的文件指导基层检察院大部制改革是事物发展的必经阶段的话，那么，随着基层人民检察院大部制改革的深入和推广，有关方面应该着手探索出台基层人民检察院大部制改革方面的法律规范，为基层人民检察院大部制改革提供充足的法律依据。 

　　（2）法律规定不匹配

　　按照现行《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定，地方各级人民检察院可以比照最高人民检察院设立相应的机构。这实际上是在机构设置上确定了“上行下效、上下对口”原则。根据这一原则，基层人民检察院内部机构的设置基本上应该与省、市级人民检察院的内设机构一致。而目前改革的现实是，除基层人民检察院试行大部制改革外，其他上级人民检察院仍然保持既有的机构设置。这不仅导致检察工作一体化机制建设难以落实，而且使得基层人民检察院大部制改革后检察机关的机构设置状况与现行《人民检察院组织法》的有关规定不匹配。 

　　作为大部制机构改革的有效组成部分，基层人民检察院人员分类改革也遇到了法律规定不匹配的问题。大部制改革必须以检察人员分类管理为基础，检察官与检察辅助人员和司法行政人员的管理方式、晋升渠道应有所不同。2013年3月，中组部、高检院印发了《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，但具体的实施细则没有出台，分类管理就无法开展。现行《中华人民共和国检察官法》将检察官的级别划分为四等十二级，但在工资福利待遇方面，该法没有明确规定，而只是原则性规定：“检察官的工资制度和工资标准，根据检察工作特点，由国家规定。”[16]然而，就目前的实际来看，检察官的工资福利待遇都是按照公务员法的有关规定实行的，主要按照行政级别享受工资福利待遇。《检察官法》与《公务员法》等法律、法规的规定不匹配，根据《检察官法》确定的首席大检察官、大检察官、高级检察官、检察官的级别，对检察机关工作人员的工资福利待遇没有多大实际意义。这不仅影响了检察人员的工作积极性，而且制约了基层人民检察院配套改革的开展。 

　　2.基层人民检察院大部制改革存在法律问题的原因 

　　（1）市场经济与公民社会尚不成熟不健全

　　经济基础决定上层建筑。大部制强调国家宏观统筹管理，通过建立合理统一的制度，设计宏观稳定的政策，促进资源流动的互补。[17]作为社会治理最基本的行为体，政府如果不能准确、充分地掌握社会及公众的信息，就难以对有关社会经济问题及时做出恰当的反应。事实上，政府不是万能的，社会上存在政府职能失灵的领域。而作为社会治理的行为体之一，市场和公民自治组织在一定程度上可以弥补政府之不足，提高社会治理的效率。因此，完善的市场经济体制与成熟稳定的公民社会，是行政权力合理配置必不可少的经济社会环境。[18]在西方发达国家，之所以能够实行大部门体制，是因为其市场经济体制比较健全、完善，是因为其社会自治组织比较成熟和稳定。 

　　中国是一个有着两千多年封建统治的国家。受封建专制统治和封建伦理观念的影响，人们的自由、民主观念并不强烈，社会自治基础薄弱。新中国成立以后，在计划经济的背景下，国家基本上成了社会治理的唯一行为体，社会事务均被纳入了行政管理的范畴。虽然存在工会、共青团、妇联等组织，以及少量协会、商会之类其他社会组织，但基本上都是行政的附属物，依附于政府，难以独立承担管理社会事务的职能。改革开放以后，特别是随着社会主义市场经济的不断发展，各类行业协会、商会、志愿者组织大量涌现，既有社会组织的自主性、独立性也不断增加，管理社会事务的能力增强。这为中国转变政府职能提供了条件，奠定了基础，也为大部门体制改革提供了契机。 

　　然而，由于传统思想的影响根深蒂固，由于计划经济体制的藩篱一时难以彻底打破，我国社会主义市场经济尚不发达，体制尚不完善，法律尚不健全，社会自治组织也没有完全摆脱政府的扶持和影响，难以切实独自承担相关社会事务治理的职责，从而影响了政府职能外移、权力下移的历史进程，制约了大部门体制改革的步伐，进而制约了基层人民检察院大部制改革的推进。 

　　（2）基层人民检察院管理体制改革尚不到位

　　目前，检察机关大部制改革仅限于基层人民检察院，是自下而上的改革，而不是自上而下的改革，缺乏顶层改革设计，难以解决不配套、不适应的问题。历史地看，基层人民检察院的管理体制虽然进行了多次改革，但是仍然存在一些深层次的问题，如集权体制、行政模式等，特别是检察职能转变没有到位，检察权配置没有优化，导致基层人民检察院大部制改革中行政权力分配的难度加大。 

　　新中国成立之初，由于政权尚未完全稳固，社会仍然不稳定，社会主义经济基础比较脆弱，加之意识形态的影响，中国共产党借鉴苏联的经验，逐步建立起以职能分工为标准的部门司法管理体制，以强化人民民主专政的专政能力，迅速稳定了社会秩序。众所周知，苏联的政府组织体制是一种高度集权的体制。作为其模仿者、借鉴者，中国的行政体制、司法体制也不可避免地打上了集权的厚厚印记。这种管理体制的一个重要特点就是运行效率低下，反应迟钝。作为人民民主专政国家政权的专政工具之一，检察机关也不例外，形成了积重难返的状况。尽管我国实行了几次检察体制改革，但没有彻底打破检察机关集权管理的体制。这不仅束缚了基层人民检察院大部制改革的手脚，也导致了基层人民检察院大部制改革的法律准备缓慢，从而出现大部制改革法律支持缺失的现象。 

　　（3）人治传统的影响尚未彻底清除

　　人治与法治是国家治理的两种方式，各有其存在的土壤。在人类社会发展的早期阶段，由于公共事务比较简单，法治观念未完全确立，法律制度不完善不健全，人治基本上是社会管理的主要方式。但是，正如柏拉图所言，“人类必须有法律并且遵守法律，否则他们的生活将像最野蛮的兽类一样。”[19]由于人类情欲的影响，人治终究不是社会治理的理想选择。因此，亚里士多德指出：“法治应当优于一人之治,即便有时国政仍须依仗某些人的智虑(人治),这总得限制这些人们只能在应用法律上运用其智虑,让这种高级权力成为法律监护官的权力。”[20] 

　　新中国建立以后，随着生产资料私有制的社会主义改造基本完成，中国社会进入了社会主义初级阶段，这为法治的确立奠定了坚实基础。改革开放以后，随着社会主义法制的不断完善，人治的影响逐渐衰退，中国特色社会主义法治体系不断完善和发展，依法治国成为中国共产党治国理政的基本方略。但是，由于中国曾长期处于封建社会，深受儒家思想影响，加之新中国成立以后很长一段时间缺乏法治实践，当今中国的政治生态系统仍然充斥着强烈的传统人治意识，从而严重制约了法治政府的确立和依法行政的正常发展。作为中国政治生态系统的一部分，检察机关也不可避免地打上了人治的烙印，从而导致了基层人民检察院大部制改革过程中检察权分配的随意性、盲目性和变动性。

　　二 、基层人民检察院大部制改革的实现路径

　　考察基层人民检察院大部制改革的实践，我们发现，基层人民检察院大部制改革确实取得一定成效，增强了检察工作效能，但也存在一些法律问题。必须从基层人民检察院大部制改革存在的法律问题着手，以党的十七大、十八大和十八届三中全会精神为指导，完善大部制改革的法律法规，推进基层人民检察院大部制改革的顺利进行，为全面深化大部制改革积累经验、提供借鉴。 

　　（一）基层人民检察院大部制改革基本原则与法律构想

　　人民检察院是国家的法律监督机关，其内部机构设置既要保持稳定性和连续性，又要保持必要的伸缩性和灵活性，更要保持合法性和严肃性。推进和深化基层人民检察院大部制改革，必须遵循组织机构设置的基本原则，完善相关的法律法规，为其提供法律依据和支持。 

　　1.推进基层人民检察院大部制改革的基本原则

　　（1）坚持依法改革、强化职能的原则

　　依法治检是当代检察制度建设和检察实践的基本原则。作为法律监督机关，基层人民检察院在设置内部机构时如果不以法律为依据，就将亵渎法律的神圣威严，就将影响人民检察院的公信力。从目前的情况看，必须根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》、《中华人民共和国检察官法》以及最高人民检察院颁行的规章、出台的意见，依法进行基层人民检察院内部机构整合改革和职能调整，促进基层人民检察院进一步全面充分履行法律监督职能。 

　　（2）坚持精简、统一、效能的原则

　　基层人民检察院实行大部制改革的目的，就是为了优化检察资源配置，促进检察职权的有效行使，建立公正高效权威的检察制度，以切实维护人民的合法权益，维护社会公平正义。因此，基层人民检察院内部机构设置必须体现优化配置检察职权的原则，精简整合内设机构，大幅减少中间层级，全面加强执法办案一线力量，提升检察工作效能。 

　　（3）坚持“两个适当分离”原则

　　部门交叉、权责不清，是国家机构设置方面存在的通病。基层人民检察院也不例外。只有通过机构整合，彻底理顺责权关系、明确工作职责，才能有效提高检察机关行使法律监督的权能。因此，在基层人民检察院大部制改革过程中，要坚持诉讼职能与诉讼监督职能适当分离、案件管理职能与案件办理职能适当分离的原则，加强并完善法律赋予人民检察院的职能，调整和明晰内设机构的职能配置。 

　　（4）坚持分类管理原则

　　加强人员管理，促进检察官队伍建设，是基层人民检察院大部制改革的内在要求。在基层人民检察院大部制改革的过程中，应该依据工作性质、基本职能、岗位特点和工作规律，对现有人员进行合理分类，形成符合司法规律，具有检察机关特点的队伍管理机制。建立以检察官为主体的岗位管理模式，充分发挥检察官在执法办案中的主体作用，调动检察人员的工作积极性、主动性和创造性。 

　　（5）坚持监督制约原则

　　作为一种公权力，在检察机关内部，检察权也有腐败的可能性，只有适当实行内部分权，才能保证检察权依法规范高效行使。在基层人民检察院大部制改革的过程中，必须坚持监督制约原则，理顺内部关系，完善相关制度，实行办案与监督、管理适当分离，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。 

　　2.完善基层人民检察院大部制改革立法的构想 

　　（1）进行司法体制改革，进一步健全检察机关上下一体的领导体制，适度强化垂直管理。2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会员通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”[21]司法体制改革已迈出新的步伐。应将此精神体现在《人民检察院组织法》总则中。 

　　（2）将目前施行的《人民检察院组织法》中第3条规定（第3条“各级人民检察院设检察长一人，副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作”）放在第三章“人民检察院的机构设置和人员任免”内，而总则中的相关规定可以直接表述为检察机关的内部领导体制。[22] 

　　（3）现有的内设机构，并不都是按照检察权中各项具体权能的属性来分割和命名的。有的按照内设机构行使的权力作用的对象命名，有的按照行使权力的方式命名，有的按管辖的案件性质命名，有的以诉讼阶段划分来命名，有的将相同属性的权能设一个机构来行使。即便职能大致相同的内设机构，在不同的检察机关名称也存在着明显的差别。内部机构设置没有统一的分割和命名标准，导致了内设机构设置的参差不齐。各内设机构的职责相互不能有效衔接，职责界限也不很清晰，直接影响了检察职能的发挥，甚至使法律赋予检察机关的某些职权没有机构行使。因此，建议在《人民检察院组织法》中增加条款，分层级明确最高人民检察院、省级人民检察院、市级人民检察院、基层人民检察院内设机构设置。设置哪些具体的内部机构、各内设机构怎样命名，按照检察权能的划分情况，并根据各检察权能的属性及其特征来确定。 

　　（4）把《检察官法》第1条的规定在《人民检察院组织法》中体现出来，做到两者的一致。我国《检察官法》第1条规定：“为了提高检察官的素质，加强对检察官的管理，保障人民检察院实施法律监督，依法独立行使检察权，保障检察官依法履行职责，保障司法公正，根据宪法，制定本法。”但是这一原则在《人民检察院组织法》中却没有得到体现，使得基层检察院进行大部制改革时，缺乏相应的法律依据，不能根据法律监督职责需要、办案工作量和编制规模，设置相应的业务机构和综合管理机构，保障人民检察院依法独立行使检察权。 

　　除以上四点之外，还应当补充完善《公务员法》，落实《检察官法》中有关检察官等级制度的规定，切实推进基层人民检察院人员分类管理改革，推动基层检察院内设机构设置的改革。只有进行有关法律上的修改和完善，为基层人民检察院大部制改革提供明确的法律依据，基层人民检察院大部制改革才能够真正取得成效，并对我国检察制度改革乃至司法改革起到有效的推动作用。 

　　（二）基层人民检察院大部制改革的实现路径 

　　基层人民检察院大部制改革绝不是仅仅合并几个机构，而是一项涉及基层人民检察院内部机构调整、检察职权分割、人员分类管理等方方面面工作的系统工程。因此，基层人民检察院大部制改革必须统筹谋划，整体推进。 

　　1.优化职能配置，整合人力资源 

　　（1）整合机构，优化职能

　　将原内设科室整合为批捕公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、案件管理部和综合管理部。 

　　批捕公诉部的职责主要是：对公安机关提请逮捕的案件审查，决定是否批准逮捕；对本院职务犯罪侦查部提请逮捕的案件进行审查，提出是否报市检察院决定逮捕的意见；审查决定是否批准延长羁押期限；对公安机关、本院职务犯罪侦查部移送起诉的案件，审查决定是否提起公诉；出庭支持公诉；依法提前介入，引导侦查机关侦查取证；审查决定是否追捕、追诉；决定是否提出或提请刑事抗诉。 

　　职务犯罪侦查部的职责主要是：对本地管辖或上级院交办的贪污贿赂、渎职侵权等犯罪进行侦查；掌握了解和综合分析本地区职务犯罪情况，开展职务犯罪预防工作。 

　　诉讼监督部的职责主要是：对侦查机关的立案活动、侦查活动进行监督；对行政执法机关移送刑事案件进行监督；对刑事审判活动、民事审判活动与行政诉讼活动进行监督；对刑罚执行与监管活动进行监督；法律规定的其他监督工作。 

　　案件管理部的职责主要是：受理和接待举报、控告、申诉和投诉，处理来信来访；接受犯罪人自首；办理刑事赔偿和申诉案件；统一管理职务犯罪案件线索；接收侦查机关移送的提请批捕、移送起诉案件；接收有关部门移交或上级检察机关交办的案件或线索；对业务部门办案情况进行统一登记，并跟踪监督办案过程。 

　　综合管理部的职责主要是：负责办公室、政工、纪检监察、计财装备、调研、检察委员会、技术等各类综合管理、服务及相关工作。 

　　（2）压缩层级，明确职责

　　实行人员的分类整合。每个部设负责人1名，由副检察长兼任，负责该部全面工作。部内按照工作量配备主办检察官及其他检察人员若干名，建立以主办检察官为主体的执法办案模式，其他人员按照履职要求合理配备。将行政管理、执法保障等工作任务与主办检察官岗位职责相分离，保证主办检察官集中精力办案。明晰主办检察官的办案职权，对于法律明确规定应当由检察长、检委会行使的职权和具有监督性质、相关行为及决定影响其他执法司法机关权力的，由检察长、检委会行使。而对于办案中的非终局性事项、事务性工作，由主办检察官独立作出决定。对各部定岗定责，使权责明晰、权责一致、权责对等，增强责任。 

　　（3）整合流程，规范执法

　　根据整合后各部及岗位的职责，对各项工作按照受理、办理、审批、监督等基本环节进行整合并重新设计工作流程。案件或线索由案件管理部统一受理后，及时分派相应部门办理。各项工作的办理流程应当根据法律规定和现有工作要求，并按照以检察官为主体的岗位管理模式作适当调整；工作审批由检察官直接报部负责人决定，重大事项报检察长或检察委员会决定；日常监督、年终考评由综合管理部按各项工作质量标准进行，监督与考评结果由检察长或检察委员会核定。各类案件在各环节的流转情况由案件管理部统一登记，并跟踪监督。各部在工作中发现的诉讼违法线索或职务犯罪线索，及时移送案件管理部，由案件管理部分流处理。各部关于工作的请示报告根据请示内容和报告的事项，向上级院相对应的职能部门提出，接受上级部门的检查、考核、指导；上级院召开的有关会议，由对应职能部门根据会议内容指派合适的人员参与。各项工作流程的具体细节，以及与流程相配套的各类文书、工作用表及其他工作记录样本，按照上级的要求结合实际制定。 

　　2.坚持“两个适当分离”，创新工作机制 

　　（1）坚持诉讼职能与诉讼监督职能适当分离

　　专设诉讼监督部专职开展诉讼监督工作，使诉讼监督工作由兼职变专职，副业变主业，被动变主动，克服以前诉讼监督工作相对薄弱的问题。一是实行归口办理。将刑事诉讼活动、民事行政审判活动、刑罚执行活动等监督职能统一归口由诉讼监督部履行；进一步规范诉讼监督受理、调查与处理程序。所有诉讼违法线索必须经案件管理部统一受理登记后分流给诉讼监督部办理。二是坚持内部一体。建立诉讼违法行为线索发现、移送和办理反馈制度并纳入考核目标。推行内部情况通报和信息共享制度。建立诉讼监督同步介入制度。三是加强外部协作，统一执法尺度，优化监督环境。 

　　（2）坚持案件办理职能与案件管理职能适当分离

　　设立案件管理部加强案件管理。一是坚持“一个窗口对外，一个闸门对内”，由案件管理部把住所有案件或线索的“进出口”，对案件或线索实行统一、归口、专业管理。二是坚持动态监督与立体评查相结合，以办案时限预警、案件质量评查等为依托，切实加强案件流程监控、执法督察、执法考评。三是坚持规范管理与服务办案相结合，将检委会办公室、业务数据统计等职能划归案件管理部，采取建立业务信息电子档案、定期进行执法质量分析、办案信息查询、协调组织召开联席会议，由案件管理部全面统筹案件信息管理与业务综合协调，充分发挥办案工作指导与综合服务功能。 

　　3.采取多种模式，构建诉讼监督新格局 

　　（1）构建归口办理模式，实现分散监督向集中监督转变

　　进一步强化集中监督和专职监督。通过内部整合，一方面实现监督职能的集中性，解决多头受案、分散办理的问题，使诉讼监督走上正规化、专门化、规范化的轨道；另一方面实现监督职能的专职性和权责统一性，通过责任约束机制，将各项具体诉讼监督工作纳入对诉讼监督部门和干警个人年度管理目标及办案责任制的考核中，并明确指标任务，调动干警开展诉讼监督工作的积极性和责任意识，实现诉讼监督水平“倒逼”功效。 

　　进一步规范案件管理和内部制约。通过内部整合，诉讼监督工作应当积极贯彻落实案件办理和案件管理适当分离原则，在诉讼监督案件办理过程中规范案件管理，在案件管理过程中强化诉讼监督案件办理的监督制约。 

　　（2）构建内部一体模式，实现单线作战向整体联动转变

　　充分运用检察工作一体化机制，加强各部之间的协调配合和整体联动，有效破解当前诉讼职能与诉讼监督职能适当分离后制约“监督信息来源获取”的瓶颈，提升执法办案的法律监督效果。 

　　建立诉讼违法线索发现、移送和办理反馈制度。明确将提供诉讼违法线索工作纳入批捕公诉部和职务犯罪侦查部年度考核之中，对有诉讼违法线索未提供的将在考核中予以处罚。诉讼监督部办结后，要将调查结果和处理决定向案件管理部和线索提供部门反馈。 

　　建立内部情况通报和信息共享制度。批捕公诉部在办案中发现嫌疑人另处、在逃、批捕后变更强制措施等情况，要及时向诉讼监督部提供，以便诉讼监督部建立台账便于监督；案件管理部每季度制作业务数据分析报告，并及时提供给诉讼监督部，以便其收集线索。同时，诉讼监督部在开展监督调查工作中，对于发现的侦查机关违规取证等影响案件处理的情况，及时向批捕公诉部反馈，确保案件办理质量；对发现有司法人员贪污受贿、枉法裁判、玩忽职守等职务犯罪线索，交案件管理部，由其移送职务犯罪侦查部。 

　　建立诉讼监督同步介入制度。批捕公诉部在讨论可能有诉讼违法行为的案件时，应主动邀请诉讼监督部派员参加、听取意见；批捕公诉部收到一审刑事判决、裁定书后，应通知诉讼监督部进行同步审查，如两个部门审查意见不一致，报检察长或检委会决定；对于公安机关、本院职务犯罪侦查部办理的重大案件，批捕公诉部提前介入时，诉讼监督部也派员同步介入，以便及时发现诉讼违法线索。 

　　（3）构建外部协作模式，实现封闭式监督向开放式监督转变

　　加强与各办案单位之间的协调配合与监督制约。在诉讼监督工作中着力加强与法院、公安、监管场所、行政执法单位的沟通，统一执法尺度，优化监督环境，实现信息共享，健全完善外部协作长效机制，从检察机关外部来突破“监督信息获取”难题，达到提高法律监督效果的目的。 

　　加强与人民群众的联系。在诉讼监督工作中依靠人民群众收集监督信息、拓宽监督渠道，提高检察机关法律监督效果。建立诉讼监督联络员制度。注重从新闻记者、律师、人大代表、政协委员、社区干部、村民中聘任诉讼监督联络员，广泛收集诉讼监督信息，拓展诉讼监督线索来源。进一步健全人民监督员制度，通过保障人民监督员知情权、实行人民监督员反馈制度等措施来强化公民对检察机关的外部监督，从而提高检察机关整体监督水平。 

　　4.构建以检察官为主体的执法办案模式 

　　（1）突出检察官地位

　　彻底打破行政层级约束，积极争取上级政策支持，从改革初期“机构不撤、职数不减、职级待遇不变”，逐步过渡到“撤销原有机构，撤销科长等行政职务，设立主办检察官岗位”，实现“物理整合”向“化学整合”转变。以主办检察官作为工作运行的主体，合理明晰检察官在执法办案、队伍管理以及资源调配等方面的职责，并理清主办检察官与分管检察长的关系，赋予检察官案件处理权，并对执法质量负责，承担执法责任追究。 

　　（2）加强检察官管理

　　将检察官作为岗位管理的主体，围绕检察官进行目标考核，将部门工作任务细化分解到检察官，实行院对各部、各部对检察官的两级考核模式，并将考核结果作为检察官津贴发放、评先授奖、职务职级晋升的依据。 

　　（3）激发检察官潜能

　　在经济待遇上，给予主办检察官相应的岗位津贴、装备配置、优先培训、优先解决职级等政策，激发检察官工作活力。大力营造争先创优的氛围，鼓励检察官干事创业、爱岗奉献。广泛开展学习论坛、演讲比赛、模拟庭审等岗位练兵活动，不断提升队伍的综合素质和实战技能。